Ayakta Teşhis Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik İle İlgili Danıştay Yürütmeyi Durdurma Kararı

Esas  No   : 2008/2416

                Sağlık Bakanlığı’nın, ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kuruluşlarının tabi olacakları usul ve esasları belirlemekte yetkili bulunduğu; ancak, Bakanlığın yasal düzenlemelerden kaynaklanan düzenleme yetkisini, ilgili yasalarda belirtildiği gibi, yönetmelik çıkarmak suretiyle kullanmak zorunda olduğu; bu konunun düzenlenmesini alt düzenleyici işlemlere bırakamayacağı hk.

                Davacı ve Yürütmenin Durdurulmasını İsteyen:  İzmir Sağlık Kuruluşları Derneği

                Vekili                           :                                                   

                Davalı                         : Sağlık Bakanlığı

                Davanın Özeti              : 15.2.2008 tarih ve 26788 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin  1. maddesi, 5. maddesi, 6. maddesi 1. fıkrasının "a" bendi, 7. maddesinin 2. fıkrası, 8. maddesinin 2. fıkrası, 9. maddesinin 1., 2., 3. ve 7. fıkrası, 10. maddesi, 23. maddesinin 5. fıkrası, 24. maddesinin 5. fıkrası, 25. maddesi, 38. maddesi, geçici 2. maddesinin 2. ve 4. fıkrası ile geçici 3. maddesinin iptali ve yürütülmesinin durdurulması istenilmektedir.

                Danıştay Tetkik Hakimi             :

                Düşüncesi               : Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi, 5. maddesi, 6/1-a maddesi, 8. maddesinin 2. fıkrası, 9. maddesinin 1. fıkrası, 2. fıkrası, 3. fıkrası , 7. fıkrası , 10. maddesi, 23. maddesinin 5. fıkrası, 24. maddesinin 5. fıkrası, 25. maddesinin 2. fıkrası, 3. fıkrası, 4. fıkrası, geçici 2. maddesinin 4. fıkrası ile geçici 3. maddesinin yürütülmesinin durdurulmasına yönelik olarak 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu"nun 27. maddesinde öngörülen koşulların bu aşamada gerçekleşmediği anlaşıldığından yürütmenin durdurulması isteminin reddi gerekmektedir.

                 Yönetmeliğin  7. maddesi 2. fıkrası, 25. maddesi 1. fıkrası, 38. maddesi ve geçici 2. maddesinin 2. fıkrasına yönelik yürütmenin durdurulması istemine gelince; 181 sayılı KHK, 3359 sayılı Yasa ve 1219 sayılı Yasa hükümleri uyarınca davalı idare, ayakta teşhis ve tedavi yapılan  özel sağlık kuruluşlarının yapılandırılmaları, ruhsatlandırma işlemleri, faaliyetleri ve  faaliyetlerine son  verilmesi, denetimleri ile ilgili usul ve esasları belirlemekte yetkili ve görevli bulunan davalı idareye verilen görev gereği ayakta teşhis ve tedavi yapan özel sağlık kuruluşlarının yeniden yapılandırılması amacıyla hazırlanan ve yürürlüğe konulan dava konusu Yönetmelik ile yapılan düzenlemede, sağlık kuruluşu olarak tanımlanan muyenehanede yapılabilecek cerrahi ve girişimsel tıbbi işlemler konusunda bir açıklama yapılmadığı, cerrahi ve girişimsel işlemlerin daha donanımlı ve fiziki koşulları uygun olan sağlık kuruluşlarında yapılması esasını benimseyen davalı idarenin yaptığı düzenlemede bu konuda bir sınırlandırmaya gidebilmesi tabii olmakla birlikte muayenehanede gerçekleştirilemeyecek olan cerrahi ve girişimsel tıbbi işlemleri de yine yönetmelikte açıkça belirlemesi  gerekmektedir.

                Ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kuruluşlarının kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açmaksızın, ülke düzeyinde dengeli, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti  sunmalarını sağlamak üzere bu alanı yönetmelikle düzenleyen davalı idarece bu düzenleme ile uygulamada meydana gelebilecek sorunların ortadan kaldırılması hedeflenmektedir. Ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kuruluşlarının yeniden yapılandırılmasının gereği yönetmelik ile ana unsurların kuşkuya yer bırakmayacak şekilde düzenlenmesi gerekmektedir.

             Dava konusu yönetmelik ise kapsamındaki sağlık kuruluşlarına ilişkin hizmet birimlerinin, bu birimlerde bulunması gereken fiziksel ve diğer özelliklerin, bu kuruluşlarda hangi cerrahi müdahalelerin gerçekleştirilebileceği, teşhis ve tedavi sırasında yapılması gereken temel laboratuvar ve radyolojik tetkiklerin, bulundurulması zorunlu asgari tıbbi cihaz, araç gereçler ve ilaçlar, ekonomik ve  mali yeterliliğe ilişkin  belgelerin neleri kapsayacağı konusunda herhangi bir kural içermemekte, bu alanı yönetmelikle düzenleme yapma konusunda sınırlı yetki içerisinde bulunan davalı idarenin, yönetmeliğin kapsamına aldığı bu konuları yine yönetmelikte açıkça düzenlemesi gerekmektedir. Bu itibarla bazı hususların düzenlenmesinin yönetmelikle yapılmayarak tebliğe bırakılmasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

                Öte yandan dava konusu yönetmeliğin, yürürlükten kaldırdığı yönetmelik hükümlerine göre açılmış olan sağlık kuruluşlarının uyum aşamasındaki sağlık çalışanları ihtiyacının nasıl karşılanacağı konusuna  açıklık getirilmediği, henüz yürürlüğe girmemiş olan bir tebliğin yürürlüğe gireceği tarihin esas alınarak, uyum süresinin belirlendiği ve uyum aşamasındaki tabip ihtiyacını karşılamaya yönelik intibak hükümlerine yer verilmediği dikkate alındığında,  bu alana yönelik düzenlemenin tebliğ veya genelge ile yapılmasını öngören yönetmelik maddesinde  yasal isabet bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.

                Belirtilen nedenle, 15.2.2008 tarih ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık  Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinin 2. fıkrası, 25. maddesinin, 1. fıkrası,  38. maddesi ve geçici 2. maddesinin 2. fıkrasına yönelik yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne, anılan Yönetmeliğin dava konusu diğer maddelerine yönelik yürütmenin durdurulması isteminin reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

                Danıştay Savcısı             :

                Düşüncesi                  : Yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmesi için, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 27. maddesinde öngörülen koşulların gerçekleşmediği  anlaşıldığından istemin reddi gerekeceği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

                Hüküm veren Danıştay Onuncu Dairesince gereği görüşüldü :

                Dava dilekçesinin 2.6.2008 tarihinde davalı idareye tebliğ edildiği, davalı idarenin 2.7.2008 tarihinde tamamlanan süre içinde savunma vermediği, ancak aynı düzenleyici işleme karşı açılan davalarda ise davalı idarece savunma verildiği anlaşıldığından, bu davada ek savunma süresi verilmesine gerek görülmeyerek, davalı idarenin emsal davalarda verilen savunmaları incelenmek suretiyle yürütmenin durdurulması istemi incelendi.

                Dava, 15.2.2008 tarih ve 26788 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin 1. maddesi, 5. maddesi, 6. maddesi 1. fıkrasının "a" bendi, 7. maddesinin 2. fıkrası, 8. maddesinin 2. fıkrası, 9. maddesinin 1., 2., 3. ve 7. fıkrası, 10. maddesi, 23. maddesinin 5. fıkrası, 24. maddesinin 5. fıkrası, 25. maddesi, 38. maddesi, geçici 2. maddesinin 2.  ve 4. fıkrası ile geçici 3. maddesinin iptali ve yürütülmesinin durdurulması istemiyle açılmıştır.

                Davanın durumu ve uyuşmazlığın hukuki niteliğine göre  dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi, 5. maddesi, 6/1-a maddesi, 8. maddesinin 2. fıkrası, 9. maddesinin 1. fıkrası, 2. fıkrası, 3. fıkrası ve 7. fıkrasının , 10. maddesi, 23. maddesinin 5. fıkrası, 24. maddesinin 5. fıkrası, 25. maddesinin 2. fıkrası, 3. fıkrası ve 4. fıkrası, geçici 2. maddesinin 4. fıkrası ile geçici 3. maddesinin yürütülmesinin durdurulmasına yönelik olarak 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu"nun 27. maddesinde öngörülen koşulların bu aşamada gerçekleşmediği anlaşılmaktadır.

                Dava konusu Yönetmeliğin  7. maddesi 2. fıkrası, 25. maddesi 1. fıkrası, 38. maddesi ve geçici 2. maddesinin 2. fıkrasının  yürütülmesinin durdurulması istemine gelince;

                Anayasanın 56. maddesinin 1. fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli  bir çevrede  yaşama hakkına sahip olduğu; 3. fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; 4. fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği; hükmüne yer verilmiştir.

                Sağlık hizmetinin sunulması için Devlete verilen görevler, 181 sayılı Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile yapılandırılarak görev ve yetkileri belirlenen Sağlık Bakanlığınca yürütülmektedir. Bu Kanun Hükmünde Kararname"nin 43. maddesinde, Bakanlık, yasayla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer idari metinlerle düzenlemekle  görevli ve  yetkili kılınmıştır. 

                3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu"nun 3. maddesinin "a" bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının  yurt sathında  eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği, 9. maddesinin "c" bendinde ise; bütün kamu  ve  özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca  çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.

                 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San"atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun"un 1. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti dahilinde tababet icra ve her hangi surette olursa olsun hasta tedavi edebilmek için Türkiye Darülfünunu Tıp Fakültesinden diploma sahibi olmak ve Türk bulunmanın şart olduğu, 3. maddesinde, yukarki maddelerde zikredilen tabip diplomasını ve fenni, cerrahi veya şuabatında ihtisas sahibi olduğuna dair iş bu kanunun tarifleri dairesinde vesaiki lazimeyi haiz olmıyan hiç bir kimsenin hiç bir ameliyei cerrahiye icra edemeyeceği; cerrahii sağireye ait ameliyatı her tabibin yapabileceği belirtilmiştir.

                Anılan yasal düzenlemeler çerçevesinde, davalı Bakanlık, çıkaracağı yönetmelikte, ayakta teşhis ve tedavi yapılan  özel sağlık kuruluşlarının  tâbi olacakları  usul ve esasları, bu kuruluşların  niteliklerini belirlemekle görevli ve yetkili bulunmaktadır. Ancak  davalı Bakanlığın, anılan yasal düzenlemelerden kaynaklanan düzenleme yetkisini, yasalarda belirtildiği gibi yönetmelik çıkarmak suretiyle kullanması zorunlu olup; belirtilen konuları yönetmelik dışında  alt bir düzenlemeye bırakamayacağı  da açıktır. Zira genel olarak idarenin, düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetki olup; yasalarda belirtildiği gibi kullanılabilir. İdarenin, belli bir konuyu düzenledikten sonra  bu düzenlemenin uygulanmasıyla ilgili genelge, tebliğ gibi alt düzenlemeler yapması mümkündür.

                Oysa dava konusu yönetmeliğin, değişik maddelerinde de yollamada bulunulan 38. maddenin 1. fıkrasında; a) Sağlık kuruluşlarının zorunlu tıbbi hizmet birimleri; bu birimlerin ve diğer mekanların fizik özellikleri; ısıtma, havalandırma ve aydınlatma özellikleri ve gerekli diğer hususlar, b) Sağlık kuruluşunda gerçekleştirilebilecek cerrahi müdahaleler, c) Temel laboratuvar ve radyolojik tetkikler, ç) Bulundurulması zorunlu asgari tıbbi cihaz, araç gereçler ve ilaçlar, d) Hasta tıbbi kayıt formları, e) Ekonomik ve mali yeterliliğe ilişkin belgeler ile ilgili konular yönetmelikte düzenlenmek yerine  davalı Bakanlıkça çıkarılacağı öngörülen  tebliğe bırakılmış, böylece dayanak alınan yasalara aykırı düzenleme yapılmıştır.

                Ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kuruluşlarının kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açmaksızın, ülke düzeyinde dengeli, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti  sunmalarını sağlamak üzere bu alanı yönetmelikle düzenleyen ve bu düzenleme ile uygulamada meydana gelebilecek sorunların ortadan kaldırılmasını hedefleyen davalı Bakanlığın, anılan Yönetmelik maddesi kapsamında sayılan ana unsurları açıkca yönetmelikle düzenlemesi, ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kuruluşlarının yeniden yapılandırılmasının gereğidir.

                Dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 2. fıkrasında ise, muayenehane; bir tabip tarafından mesleğini serbest olarak icra etmek üzere açılan, cerrahi ve girişimsel tıbbi işlemlerin  yapılmadığı işyeri olarak tanımlanmış; ancak muayenehanede yapılamayacak cerrahi ve girişimsel tıbbi işlemlerin neleri içerdiği  yönetmelikte  açıkça  belirlenmemiştir. Muayenehanede yapılamayacak işlemlerin idarece belirlenebileceği tabii olmakla birlikte, bu belirlemenin yukarıda yer verilen yasal düzenlemelerle idareye tanınan yetki çerçevesinde yönetmelikle yapılması gerekmektedir.

                Yönetmeliğin 25. maddesi 1. fıkrasında da; sağlık kuruluşlarında, sadece kendi hastalarına  yönelik teşhis hizmetlerinde kullanılmak ve  tetkiki isteyen  tabibin sorumluluğunda olmak kaydıyla, 38 inci madde uyarınca  yayımlanan tebliğde  belirtilen  temel  laboratuvar  tetkikleri ile radyolojik tetkiklerin, 992 sayılı Yasa ile 3153 sayılı Yasa uyarınca ruhsat  alınmaksızın yapılabileceği belirtilmekte olup; anılan yönetmelik maddesi, laboratuvar ve radyolojik tetkiklerin kapsamını tebliğe bırakması nedeniyle hukuka aykırı bulunmaktadır.

                Öte yandan Yönetmeliğin Geçici 2. maddesinin 2. fıkrasında; 39 uncu maddenin birinci fıkrasının (a) bendi ile yürürlükten kaldırılan Yönetmeliğe göre açılmış olan sağlık kuruluşlarının, 38 inci maddenin birinci fıkrasında öngörülen tebliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç dört yıl içinde, tabip sayısı hariç olmak üzere bu Yönetmeliğe uyum sağlamak ve ruhsat almak zorunda oldukları, tabip sayısında yapılacak artışlarda 9 uncu maddeye göre yapılan plânlamaya uyulmasının zorunlu olduğu, dört yılın sonunda ruhsat almayan sağlık kuruluşlarının, uygunluk belgelerinin iptal edileceği  kurala bağlanmıştır.

                Yönetmeliğin dava konusu Geçici 2. maddesi, bu yönetmelikten önce açılmış bulunan sağlık kuruluşlarının faaliyetlerine devamını ve belli bir süre içinde yönetmelikle getirilen yeni düzenlemelere uyumunu öngörüp, kazanılmış hakların  korunmasını amaçlamasına rağmen, anılan sağlık kuruluşlarında yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren tabip sayısında meydana gelebilecek eksilmelerin giderilmesine olanak sağlamak yerine,  yönetmeliğin hukuka aykırı bulunan 38. maddesine,  henüz çıkmamış tebliğ hükmüne, yine henüz Bakanlıkça yapılmamış olan plânlamaya yollamada bulunmaktadır.

                Bu haliyle anılan Yönetmeliğin Geçici 2. maddesinin 2. fıkrası, hukuka aykırı bulunan 38 nci maddeye yollamada bulunmasının yanı sıra daha önce ruhsat alıp, faaliyete geçmiş sağlık kuruluşlarında tabip sayılarındaki eksilmeleri gidermeye olanak tanımaması yönünden de hukuka aykırı görülmektedir.

                Açıklanan nedenlerle, 15.2.2008 tarih ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık  Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinin 2. fıkrası, 25. maddesinin, 1. fıkrası,  38. maddesi ve Geçici 2. maddesinin 2. fıkrasına yönelik yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne, anılan Yönetmeliğin dava konusu diğer maddelerine yönelik yürütmenin durdurulması isteminin reddine, 3.7.2008 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.