T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2009/7826
Davacı ve Yürütmenin Durdurulmasını İsteyen :
Vekili : Av.
Davalılar : 1- Başbakanlık
2- Sağlık Bakanlığı
Davanın Özeti : 18.07.2009 tarih ve 27292 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliğinin; Algoloji yan dalını ve bu yan dalın bağlı olduğu ana dalları düzenleyen Ek-3 sayılı çizelgesinin 1. satırının bağlı ana dallar kısmında Beyin ve Sinir Cerrahisi ana dalına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin; Beyin ve Sinir Cerrahisi ana dalının, bu ana dala ilişkin vakaların özelliği ve tedavi yöntemleri nedeniyle (boyun, göğüs, bel bölgeleri için yapılan ameliyatlar) algoloji (ağrı bilimi) disiplini ile yakından ilgili olduğu ve bu durumun tüm dünyada kabul gören tıp alanına ilişkin bilimsel yayınlarda da vurgulandığı; Algoloji yan dalının bağlı olduğu ana dallar arasında Beyin ve Sinir Cerrahisi ana dalına yer verilmemesinin kamu yararına aykırı olduğu; İdarenin takdir hakkını hukuka aykırı olarak kullandığı ve eksik düzenleme suretiyle tesis edilen işlemin sebep ve amaç unsurları yönünden sakat olduğu ileri sürülerek iptali ve yürütmenin durdurulması istenilmektedir.
Savunmaların Özeti :Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliğinin bir bütün olarak; yargı kararlarının gözetilmesi, ilgili bilim çevrelerinden görüş alınması, dünyadaki uygulamanın izlenmesi ve bilimsel gerekliliklerin ön plana alınması suretiyle düzenlendiği, Yönetmeliğin hazırlanmasında görev alan Tıpta Uzmanlık Kurulu üyelerinin uzmanlık eğitimi veren kurumlar bazında temsil ilkesi esas alınarak belirlendiği, tek tek uzmanlık alanı gözetilerek Kurul oluşturulmasının fiilen mümkün olmadığı ve bunun bir eksiklik olarak nitelenemeyeceği, ayrıca Kurul'un konusunda uzman kişilerden oluşacak alt komisyonlar ile bu konuda gerekli bilimsel çalışmalar yapmasının mümkün olduğu, ana dal - yan dal belirlenmesine ilişkin hukuki durumun 1219 sayılı Yasa ve ilgili mevzuat ile idarelere tanınmış yetki alanında ve takdir hakkı kapsamında olduğu, Yönetmeliğin Ek çizelgelerinde ve geçici maddelerinde yer alan düzenlemelerin ülkenin ihtiyaçlarına cevap verecek şekilde ve tıp alanındaki gelişmelere paralel olarak yapıldığı ancak yeterli savunma süresi olmadığından ve hangi düzenlemelere karşı dava açılacağı bilinemeyeceğinden yapılan düzenlemelere ilişkin bilimsel raporların henüz hazırlanamadığı belirtilerek yürütmenin durdurulması isteminin ve davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi ... Düşüncesi : İdarelerin işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir hakkına sahip oldukları açıktır. Ancak bu takdir hakkı, serbestçe kullanılanabilecek bir keyfiyeti ifade etmeyip, kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından hukuka uygun olarak temellendirilmiş olgularla desteklenmelidir. İdarelerin; düzenleme yetkisine sahip olduğu alanlarda, uygulamaları çağın gereklerine ve toplumun ihtiyaçlarına uygun olarak yeniden düzenlemesi, kamu hizmetine egemen olan ilkelerden biri olan uyarlama ilkesi uyarınca hem bir görev hem de bir yetki ise de; bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanıldığını göstermesi bakımından kamu yararını gerçekleştirecek bu düzenlemeyi gerektiren olguların somut olarak ortaya konulması şarttır. Ayrıca, idari işlemlerin bir sebebe ve gerekçeye dayalı olması işlem yapan idareyi uyguladığı ve düzenleme yaptığı alanda doğru ve anlamlı olgular ortaya koymaya ve denetim yapmaya zorlar ve işlemlerde gösterilen sebep ve gerekçe, işlemin yasaya uygunluğu ve dayanağını değerlendirme konusunda ve hukuk devleti anlayışının oluşumu noktasında büyük öneme sahiptir.
Tıp gibi insan hayatına doğrudan etkisi olan bir alanda yapılan düzenlemenin, salt bu konuda idarenin yetkili olması ve takdir hakkına sahip bulunması gibi kavramlarla açıklanamayacağı ve düzenlemenin bu doğrultuda yapılmasını gerektiren bilimsel gerekçelerin ortaya konulmasını da gerektirdiği tartışmasız olduğundan, Algoloji disiplininin hangi ana dallara bağlı olacağına ilişkin düzenlemenin, kendisini hukuka uygun kılacak bilimsel gerekçelere dayanması yönündeki gereklilik karşısında, dava konusu düzenlemeyi hukuki bir zemine oturtacak, idarenin takdir hakkını ve düzenleme yetkisini kamu yararı ve hizmet gerekleri uyarınca kullandığını ortaya koyacak bilimsel gerekçenin bulunmadığı anlaşıldığından, dava konusu düzenlemenin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı ... Düşüncesi : Yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmesi için, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 27 nci maddesinde öngörülen koşulların gerçekleşmediği anlaşıldığından, istemin reddi gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince işin gereği görüşüldü:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasasının 27. maddesinin 2. fıkrasında, idari işlemin uygulanması halinde giderilmesi güç veya olanaksız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması koşullarının birlikte gerçekleşmesi durumunda yürütmenin durdurulmasına karar verileceği, kuralı yer almıştır.
Uyuşmazlık; 18.07.2009 tarih ve 27292 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliğinin; Algoloji yan dalını ve bu yan dalın bağlı olduğu ana dalları düzenleyen Ek-3 sayılı çizelgesinin 1. satırının bağlı ana dallar kısmında Beyin ve Sinir Cerrahisi ana dalına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptali isteminden doğmuştur.
Anayasanın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri düzenlenmiştir.
14.4.1928 gün ve 938 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı Sanatlarının Tarzı İcrasına Dair Yasanın, 04/04/2007 gün ve 26483 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürülüğe giren 5614 sayılı Yasanın 4.maddesi ile değiştirilen 9. maddesi hükmüyle Sağlık Bakanlığının sürekli kurulu niteliğinde Tıpta Uzmanlık Kurulu ihdas edilmiştir. Maddenin son fıkrasında;"Kurulun çalışma usûl ve esasları ile ilgili diğer hususlarla ihtisas belgelerinin alınması ve uzmanlık eğitimi ile ilgili diğer usûl ve esaslar Sağlık Bakanlığınca hazırlanıp Bakanlar Kurulunca yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenlenir. Bu yönetmelik yürürlüğe konuluncaya kadar, mevcut düzenlemelerin uygulanmasına devam edilir" hükmü yer almaktadır. 1219 sayılı Yasanın, 5614 sayılı Yasa yayımlanmadan önce yürülükte bulunan ve 1219 sayılı Yasanın ihdas edildiği tarihten anılan değişiklik yürürlüğe girene kadar değiştirilmemiş olan 9. maddesinde; "İhtısas vesikalarının sureti ahzi ve bu hususta mer'i olması lazım gelen kavait işbu kanunun tarihi meriyetinden sonra Sıhhiye ve Muaveneti İçtimaiye Vekaletince tanzim edilecek bir nizamname ile tayin olunur" hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca Sağlık Bakanlığı tarafından hazırlanan tüzükler ile tıpta uzmanlık eğitimine ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir.
Günümüze kadar anılan madde hükmüne dayanılarak; 1929 yılında Tababet ve İhtisas Vesikaları Hakkında Nizamname, 1947 yılında Tababet Uzmanlık Belgeleri Tüzüğü,1956 yılında Tababet İhtisas Nizamnamesi, 1961 yılında Tababet İhtisas Tüzüğü,1962 yılında Tababet Uzmanlık Tüzüğü,1973 yılında Tababet Uzmanlık Tüzüğü, 2002 yılında ise Tıpta Uzmanlık Tüzüğü yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve son olarak dava konusu edilen düzenlemeyi içeren Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliği 18.7.2009 gününde 1219 sayılı Yasanın 5614 sayılı Yasa ile değişik 9. maddesi uyarınca yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve tıpta uzmanlık eğitimine ilişkin usul ve esasları belirlemiştir.
2002 yılına dek yayımlanan Tüzüklerde yer almamış olan Algoloji disiplini, ilk kez 2002 yılında yayımlanan Tıpta Uzmanlık Tüzüğüyle mevzuatımıza girmiş ve anılan Tüzükte; Anesteziyoloji ve Reanimasyon ana dalına bağlı iki yıl eğitim süresi olan bir yan dal olarak yer almıştır.
Dava konusu edilen Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliğinin Ek-3 sayılı çizelgesinin 1. satırında yer alan düzenlemede ise Algoloji disiplini; Fiziksel Tıp ve Rehabilitasyon, Nöroloji, Anesteziyoloji ve Reanimasyon ana dallarına bağlı bir yan dal olarak düzenlenmiştir.
İdarelerin tesis ettikleri işlemlerin (bireysel-düzenleyici) unsurlarından olan sebep unsuru, idareyi işlem yapmaya iten hukuki neden, bir başka ifadeyle;tüm idari işlemlerde olduğu gibi işlemle gerçekleştirilmeye çalışılan kamu yararına dayanan hukuki, somut durumdur. İdari işlemin sebep ögesindeki hukuka aykırılık işlem yargı mercii önüne getirildiğinde resen dikkate alınacaktır.
Bu bağlamda; idari işlemlerin bir sebebe ve gerekçeye dayalı olması hukukun genel ilkelerinden olduğundan, bu ilke genel anlamda düzenleme veya işlem yapan idareyi uyguladığı ve düzenleme yaptığı alanda doğru ve anlamlı olgular ortaya koymaya ve denetim yapmaya zorlar. İşlemlerde gösterilen sebep ve gerekçe, işlemin yasaya uygunluğu ve dayanağını değerlendirme, itiraz edip etmeme konusunda ilgililere yardımcı olmakla birlikte, idarenin saydamlığı, savunma hakları ve idareye güven ilkeleri ve hukuk devleti anlayışının oluşumu noktalarında da büyük öneme sahiptir.
Ayrıca idarelerin işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir hakkına sahip oldukları açıktır. Ancak, bu takdir hakkı, serbestçe kullanılanabilecek bir keyfiyeti ifade etmeyip, kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından hukuka uygun olarak temellendirilmiş olgularla desteklenmelidir. İdarenin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları tüzük yönetmelik gibi idari metinlerle objektif bir şekilde düzenlemesi ve sürekli uygulamalar ile hukuki istikrarı tesis ederek buna uyması gerekmektedir. İdarelerin; düzenleme yetkisine sahip olduğu alanlarda, uygulamaları çağın gereklerine ve toplumun ihtiyaçlarına uygun olarak değiştirip, düzenlemesi, kamu hizmetine egemen olan ilkelerden biri olan uyarlama ilkesi uyarınca hem bir görev hem de bir yetki ise de; bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılması ve yeni düzenlemede yapılan alanda, bu duruma temel olan, bir başka ifadeyle kamu yararını gerçekleştirecek bu düzenlemeyi gerektiren olguların somut olarak ortaya konulması şarttır.
Diğer taraftan, 2002 yılında yayımlanan Tıpta Uzmanlık Tüzüğünde, bazı ana dallarda Algoloji yan dalına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptali istemiyle açılan davada; düzenlemenin bir bilimsel dayanağı olmaması nedeniyle Dairemizin 16.3.2005 gün ve E:2002/3865;K:2005/1213 sayılı kararı ile iptaline karar verilmiş ve bu karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca onanmıştır. Anılan iptal kararı, Algoloji yan dalının Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon ana dalına bağlanmamasına ilişkin ise de; bu karar Algoloji yan dalının bağlı olması gereken ana dalların hangileri olması gerektiği yönünde bir bilimsel gerekçenin bu yan dalın ilk ihdas edildiği 2002 yılında da bulunmadığını ortaya koyması bakımından önemlidir.
Bu kapsamda, dava konusu uyuşmazlık yukarıda belirtilen temel hukuki ilkelerle birlikte ele alınınca; ülkemizdeki tıpta uzmanlık eğitimine ilişkin idari düzenlemelere 2002 yılında yayımlanan Tıpta Uzmanlık Tüzüğü ile giren ve bu nedenle diğer tıp disiplinlerine nazaran mevzuatımızda yer alması itibariyle yeni bir alan olan Algoloji disiplininin hangi ana dallara bağlı olacağına ilişkin düzenlemenin, salt bu konuda idarenin yetkili olması ve takdir hakkına sahip bulunması gibi kavramlarla açıklanamayacağı tartışmasız olduğundan, bu düzenlemenin, kendisini hukuka uygun kılacak bilimsel gerekçelere dayanması gerektiği açıktır. Aksi, idarenin sahip olduğu düzenleme yetkisini ve takdir hakkını yukarıda belirtilen ilkelere ve dolayısıyla hukuka uygun kullanmadığı anlamına gelecektir.
Davalı idarelerce,düzenlemelerin; uzun çalışmalar neticesinde, bilimsel çevrelerden görüş alınarak ülkemiz ihtiyaçları ve gelişmiş ülkelerin uygulamaları gözetilerek uzman kişilerce yapıldığı ve tıpta uzmanlık eğitimine ilişkin olarak ana dal ve yan dal belirlemek konusunda takdir hakkı ve yetkisinin uhdelerinde olduğu ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanıldığı ileri sürülmüştür. Ancak; bu iddiaları destekleyen ve düzenlemenin yapılmasına temel teşkil eden bir bilimsel çalışmanın ya da raporun bulunmadığı; Algoloji disiplininin hangi ana dallara bağlı bir yan dal olması gerektiğini belirleyecek akademik gerekliliği ortaya koyan verilerin veya bu yöndeki akademik çevrelerden alınmış bilimsel görüşlerin dikkate alınarak düzenleme yapıldığını gösterecek bilgi ve belgelerin sunulamadığı, görülmektedir.
Kaldı ki, Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliğinin, "Tıpta Uzmanlık Kurulu" başlıklı 6.maddesinin 8.fıkrasında; Tıpta Uzmanlık Kurulu kararlarının ve varsa karşı oyların, karar tarihinden itibaren üç iş günü içerisinde gerekçeleri ile birlikte yazılarak imzalanacağı ve sekreteryaya bildirileceği belirtilmiştir.
Ayrıca Yönetmeliğin "Kurulun Görevleri" başlıklı 7.maddesinde de; Kurulun görev alanlarıyla ilgili konularda çalışmalar yapmak ve görüş hazırlamak üzere, görev süresini ve üye sayısını belirlediği geçici komisyonlar kurmak, hükmüne yer verilmiştir.
Ancak, davalı idarelerce yukarıda alıntısı yapılan düzenlemelere uygun olarak; Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliğinin hazırlanmasına ilişkin Kurul kararlarının ve karşı oyların gerekçesini içeren belgelerin ve ayrıca bilimsel konularda yardımcı olmak üzere alt komisyonlar oluşturulduğuna ve bu alt komisyonların çalışmalarının Yönetmeliğin hazırlanmasına ışık tuttuğuna ilişkin savunmaya esas teşkil edecek bilgi ve belgelerin sunulmadığı anlaşılmaktadır. Davalı idarelerce daha önce de sunulan 6-7 Mayıs 2009 tarihlerine ilişkin Tıpta Uzmanlık Kurulu Toplantı tutanaklarında, yalnızca Yönetmelik taslağına yer verilmiş ve bazı Kurul üyelerinin ve bazı dernek ve kurumların Yönetmeliğe karşı, ayrışık görüşlerine yer verilmiştir. Dolayısıyla davalı idarelerin; Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliğinde öngörülen şekilde bilimsel çalışmaların yapıldığını ortaya koyamadığı açık olduğundan, bilgi ve belge ile desteklenmeyen iddialarına itibar etmek mümkün değildir.
Ayrıca Sağlık Bakanlığınca; yeterli savunma süresi olmadığından ve hangi düzenlemelere karşı dava açılacağı bilinemeyeceğinden yapılan düzenlemelere ilişkin bilimsel raporların hazırlanamadığı ileri sürülmüştür. Ancak; Dairemizin konuyla ilgili daha önceki kararlarında da gerekçe olarak yer verdiği, düzenlemeyi hukuki kılacak ve kamu yararına yönelik bilimsel gerekçe kavramı; dava konusu düzenlemenin yapıldığı aşamadan önce ortaya çıkmış olan ve düzenlemeye yol açan gerekliliği işlemin sebep ve amaç unsurunu da oluşturacak şekilde ortaya koyan ve dolayısıyla idari düzenlemeye yön veren bir kavramdır. Bir başka ifadeyle bilimsel gerekçe(rapor, veri) düzenlemeye temel teşkil ettiğinden düzenleme yapıldığı, sonuçlandığı anda zaten var olan bir kavramı ifade etmekte olup, düzenleme hukuk aleminde sonuç doğurup, dava konusu edildikten sonra oluşturulacak bir sebep değildir.
Bu açıklamalar ışığında; Algoloji yan dalının bağlı olduğu ana dalların belirlenmesini hukuki bir zemine oturtacak, idarenin takdir hakkını ve düzenleme yetkisini kamu yararı ve hizmet gerekleri uyarınca kullandığını ortaya koyacak bilimsel gerekçenin bulunmadığı anlaşıldığından, Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliğinin;Algoloji yan dalını ve bu yan dalın bağlı olduğu ana dalları düzenleyen Ek-3 sayılı çizelgesinin 1. satırında hukuka uyarlık görülmemiştir.
Bu nedenlerle, dava konusu işlemin; insan hayatına doğrudan etkisi olan bir tıp alanı için uzman olacak hekimleri belirleme konusunda düzenleme yapması ve bunun eğitim kurumlarında uygulamaya konulacağı dikkate alındığında, giderilmesi güç veya olanaksız zararlar doğuracağı da açıktır.
Açıklanan nedenlerle, 2577 sayılı Yasanın 27. maddesinde öngörülen koşulların gerçekleşmiş olduğu anlaşıldığından, Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliğinin; Algoloji yan dalını ve bu yan dalın bağlı olduğu ana dalları düzenleyen Ek-3 sayılı çizelgesinin 1. satırının yürütülmesinin durdurulmasına 01.03.2010 gününde oybirliği ile karar verildi.
